Tomasz Kupiec – Uniwersytet Warszawski, Polskie Towarzystwo Ewaluacyjne
Idea bezwarunkowego dochodu podstawowego cieszy się sporym zainteresowaniem i co jakiś czas powraca na łamy portali informacyjnych przy okazji uruchomienia, zakończenia, albo dyskusji o kolejnym pilotażu tego typu interwencji. Niecały miesiąc temu opublikowano wyniki takiego eksperymentu realizowanego przez trzy lata w Berlinie, od kilku lat słychać też o przymiarkach do podobnego pilotażu w gminach województwa warmińsko-mazurskiego. Pierwsze znaczące eksperymenty z bezwarunkowym dochodem podstawowym miały miejsce w latach 60. i 70. XX wieku w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie, a jeden z nich jest również ciekawy z perspektywy praktyki ewaluacji, bowiem stanowi znamienny przykład niewykorzystania ewaluacji i rzuca światło na jego możliwe przyczyny.
Wykorzystanie ewaluacji (evaluation use), a tak naprawdę jej niewykorzystanie i jego przyczyny są jednym z kluczowych zagadnień badawczych w obszarze ewaluacji polityk publicznych. Już od początku praktyki ewaluacji zauważano, że nawet najlepiej zaprojektowane i przeprowadzone badania ewaluacyjne mogą nie wywrzeć żadnego wpływu na decyzje polityczne, a ten niedosyt był podstawą kolejnych generacji badań stopnia (nie)wykorzystania, jego przyczyn, a także rozumienia i klasyfikowania typów wykorzystania i niewykorzystania ewaluacji. Historia kanadyjskiego eksperymentu Mincome jest ciekawym przypadkiem wpisującym się w to szeroko dyskutowane zjawisko, szczególnie ze względu na relatywnie duży koszt przedsięwzięcia, bogactwo zgromadzonych danych i czas na jaki o nich „zapomniano”.
Zakres i koszty eksperymentu
Eksperyment Mincome został uruchomiony w 1974 roku jako wspólna inicjatywa rządu federalnego Kanady i prowincji Manitoba. Jego budżet wynosił 17 milionów dolarów kanadyjskich (równowartość kilkudziesięciu milionów dzisiejszych CAD), z czego 75% pochodziło z funduszy federalnych (Forget, 2011).
Program objął dwa główne obszary: miasto Winnipeg oraz liczącą ok. 10 tys. mieszkańców społeczność Dauphin, która stanowiła tzw. teren nasycony – wszyscy mieszkańcy miasta byli uprawnieni do udziału w programie. Dochód gwarantowany wynosił 60% progu ubóstwa (LICO) i był stopniowo redukowany o 50 centów za każdego dolara uzyskanego z innych źródeł (Forget, 2011; BBC, 2020).
Celem badania było sprawdzenie, jak taki system wpłynie na zachowania społeczne i ekonomiczne – w szczególności na rynek pracy, zdrowie, edukację i strukturę rodzin.
Porzucenie analizy danych – niewykorzystanie czy wręcz niewłaściwe wykorzystanie ewaluacji
Mimo że projekt Mincome był jednym z największych i najlepiej udokumentowanych eksperymentów społecznych w Kanadzie, jego wyniki przez ponad trzy dekady pozostały nieprzeanalizowane i nieopublikowane. Przyczyn tego stanu rzeczy było wiele – zarówno politycznych, instytucjonalnych, jak i praktycznych.
Po pierwsze, kluczową rolę odegrała zmiana układu politycznego. Zarówno na szczeblu federalnym, jak i prowincjonalnym nastąpiły zmiany rządów, które nie były zainteresowane kontynuowaniem polityki socjalnej rozpoczętej przez swoich poprzedników. Nowe władze nie tylko nie czuły się zobowiązane do opracowania wyników eksperymentu, ale też mogły postrzegać je jako zagrożenie dla własnych priorytetów politycznych (Forget, 2011; CBC, 2018).
Drugim czynnikiem była kwestia niedoszacowanego i niewystarczającego budżetu. Początkowo planowano, że część środków zostanie przeznaczona na analizę danych, jednak wysoka inflacja i wzrost kosztów operacyjnych w drugiej połowie lat 70. sprawiły, że fundusze te zostały przekierowane na bieżącą obsługę programu. W efekcie, na etapie końcowym zabrakło pieniędzy na opracowanie raportu końcowego i analizę statystyczną danych (Forget, 2011).
Kolejnym istotnym problemem był brak instytucjonalnego priorytetu dla ewaluacji. W ówczesnych warunkach politycznych i administracyjnych analiza danych z programów społecznych nie była traktowana jako niezbędny element polityki publicznej. Nie istniały trwałe mechanizmy gwarantujące, że projekt badawczy zostanie zakończony pełną publikacją wyników – co sprawiło, że po wycofaniu się politycznego poparcia, ewaluacja zanikła wraz z całą inicjatywą (BBC, 2020).
Nie bez znaczenia był także fakt, że potencjalne wyniki projektu mogły być politycznie niewygodne. Eksperyment dotyczył bezwarunkowego wsparcia dochodowego – idei, która budziła kontrowersje już w latach 70. Obawiano się, że pozytywne wyniki mogłyby posłużyć jako argument za wprowadzeniem kosztownej reformy systemu świadczeń społecznych. Brak publikacji mógł więc być działaniem strategicznym – mającym na celu uniknięcie politycznej presji na wdrożenie ogólnokrajowego programu (Human Rights Museum, 2020).
Istotne były także problemy natury technicznej i organizacyjnej. Projekt Mincome wygenerował olbrzymią ilość danych papierowych, których struktura była trudna do zrekonstruowania. Brak digitalizacji, brak spójnych metadanych oraz rozproszenie dokumentów w różnych instytucjach uniemożliwiły sprawne przeprowadzenie analizy nawet wtedy, gdyby pojawiła się taka wola (Forget, 2011).
Dodatkowo, po zakończeniu projektu nie istniał żaden zespół ani instytucja odpowiedzialna za dalsze prace. Po rozwiązaniu jednostki prowadzącej badania, dane zostały przekazane do rządowych magazynów, gdzie pozostawały przez dziesięciolecia bez wyznaczonego „właściciela” – osoby lub instytucji, która czułaby się odpowiedzialna za ich opracowanie (BBC, 2020).
Wreszcie, eksperyment Mincome szybko popadł w zapomnienie – zarówno w sferze publicznej, jak i akademickiej. Brak społecznego nacisku oraz zainteresowania ze strony środowisk badawczych sprzyjał temu, że dane przez wiele lat pozostawały niewykorzystane. Dopiero determinacja Evelyn Forget, podjęta po ponad trzech dekadach, przywróciła ten projekt do debaty publicznej.
Wszystkie te przyczyny razem składają się na klasyczny przypadek niewykorzystania ewaluacji (non-use), a niektóre z nich – szczególnie decyzje polityczne i celowe zaniechanie publikacji – mogą być rozpatrywane także jako forma jej niewłaściwego wykorzystania (misuse) w rozumieniu Alkin i Kinga (2017).
Wznowienie badań po ponad 30 latach
Dopiero w 2009 roku badaczka zdrowia publicznego, prof. Evelyn Forget z Uniwersytetu Manitoba, podjęła próbę ponownego odczytania znaczenia eksperymentu Mincome. Jej zainteresowanie tematem nie było przypadkowe. Od lat zajmowała się relacjami między ubóstwem a zdrowiem publicznym, a program dochodu gwarantowanego postrzegała jako rzadką okazję do zbadania wpływu interwencji socjalnej na populację w naturalnych warunkach społecznych.
Forget odkryła, że chociaż oryginalne dane z lat 70. były nadal formalnie dostępne, to ich analiza była praktycznie niemożliwa ze względu na rozproszoną dokumentację, brak cyfryzacji i nieczytelne struktury metadanych. Zamiast próbować rekonstruować cały archiwalny zbiór, zastosowała podejście pośrednie: wykorzystała dane z prowincjonalnych rejestrów zdrowia (m.in. hospitalizacji i wizyt lekarskich), które były dostępne dla mieszkańców Manitoby.
Kluczowym krokiem było zidentyfikowanie tych osób, które mieszkały w Dauphin w okresie trwania eksperymentu, i zestawienie ich z odpowiednio dobraną statystycznie grupą kontrolną z innych części prowincji. Analiza opublikowana w 2011 roku pokazała jednoznacznie pozytywne efekty programu: spadek liczby hospitalizacji (szczególnie w zakresie zdrowia psychicznego i urazów), mniejsze obciążenie systemu opieki zdrowotnej oraz wyższy poziom kontynuacji edukacji przez młodzież (Forget, 2011).
Co istotne, sama Forget podkreślała w wywiadach, że jej celem nie było „reaktywowanie” idei dochodu podstawowego jako postulatu politycznego, ale odzyskanie wiedzy, którą państwo już raz sfinansowało, lecz nigdy nie wykorzystało (BBC, 2020). W jednym z wywiadów mówiła: „Chciałam dowiedzieć się, czy społeczna interwencja, która kosztowała miliony dolarów, rzeczywiście przyniosła wymierne korzyści – i dlaczego nikt wcześniej tego nie sprawdził” (Human Rights Museum, 2020).
Wnioski i znaczenie dla praktyki ewaluacyjnej
Historia Mincome stanowi sama w sobie ciekawe studium niewykorzystanej szansy. Równocześnie może jednak być traktowana jako jeden z przejawów szerszego zjawiska i stanowić przestrogę dla praktyków ewaluacji – nawet najbardziej kosztowne i rozbudowane, doskonale rzetelnie zrealizowane ewaluacje mogą zostać zablokowane lub zignorowane z powodów wykraczających poza kontekst tej konkretnej ewaluacji i niezależnych od ewaluatorów.
Bibliografia
Alkin, M.C. and King, J.A. (2017). Definitions of Evaluation Use and Misuse, Evaluation Influence, and Factors Affecting Use. American Journal of Evaluation, 38(3), pp. 434–450. doi:10.1177/1098214017717015.
BBC (2020). Canada’s forgotten universal basic income experiment. [online]: https://www.bbc.com/worklife/article/20200624-canadas-forgotten-universal-basic-income-experiment [Dostęp 10 Maja 2025].
CBC (2018). The 1970s experiment with a guaranteed annual income. [online]: https://www.cbc.ca/archives/the-1970s-experiment-with-a-guaranteed-annual-income-1.4769701 [Dostęp 10 Maja 2025].
Forget, E.L. (2011). ‘The Town with No Poverty: The Health Effects of a Canadian Guaranteed Annual Income Field Experiment’, Canadian Public Policy, 37(3), pp. 283–305. doi:10.3138/cpp.37.3.283.
Human Rights Museum (2020). Manitoba’s Mincome Experiment. [online]: https://humanrights.ca/story/manitobas-mincome-experiment [Dostęp 10 Maja 2025].